10月即将在北京举行党的二十届四中全会，主要议程是中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究“关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议”。宋才发教授是中央民族大学法学院首任院长、原学校学术委员会秘书长、二级教授、博士生导师。是国家教育部法律专家顾问组成员、国家发改委中宏观察家，是党的二十大报告、党的二十届三中全会精神的解读人，也是《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国乡村振兴促进法》的解读人。他今年已经73岁，每年基本上有两到三个月时间到基层进行立法调研，足迹踏遍湖南湖北、广东广西、河南河北、云南贵州、四川重庆、内蒙古新疆等地的山山水水，经常应邀参加党和国家有关部门组织的立法座谈会和研讨会，为国家立法和国家“十四五”“十五五”发展规划的制定建言献策，是重要的立法专家和法学教育专家。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、国家发改委中宏观察家

把握好战略攻坚机遇期

推进中国式现代化行稳致远

宋才发

7月30日召开的中共中央政治局会议决定，金秋10月在北京举行党的二十届四中全会，主要议程是中共中央政治局向中央委员会报告工作，研究“关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议”。科学制定与接续实施五年规划，既是中国共产党治国理政的重要经验，也是中国特色社会主义政治优势的集中体现。“十五五”规划的编制与实施，对于全面贯彻党的二十大战略部署、推进中国式现代化进程具有不可估量的重大意义。“十五五”规划编制工作正处于承上启下的关键节点，需进一步强化战略导向与质量导向，把教育强国、科技强国等专项建设目标有机融入总体规划，为2035年基本实现社会主义现代化奠定坚实基础‌。

一、制定“十五五”规划的战略构想与建议

“十五五”规划期的五年是中国式现代化爬坡过坎的战略攻坚期。2025年既是“十四五”规划的收官之年，又是“十五五”规划谋篇布局之年。“十五五”时期将是中国突破“三重压力”、跨越“中等收入陷阱”、应对系统性战略竞争的关键五年，中国面临的战略机遇和风险挑战并存，机遇的内涵在于重塑竞争优势，挑战的实质在于能否成功实现发展模式的系统性升级。“十五五”规划是中国迈向第二个百年奋斗目标的关键一步，规划不应当只是对过往规划的简单延续，而应是一场围绕新质生产力进行系统性重构的战略布局，规划制定必须兼具战略前瞻性与现实针对性。规划的核心应当聚焦于构建新质生产力为核心的增长模式，以制度型开放应对全球体系重构，以国家治理体系现代化保障发展安全三大支柱，实施一套相互协同、前瞻务实的战略组合，确保中国在2035年基本实现社会主义现代化的道路上行稳致远。

实现“十五五”规划发展目标要保持必要的增长速度。2021年中国人均GDP达到12500美元，非常接近世界银行定义的高收入国家的标准，2020年定的标准是12696美元。2024年定的标准为14005美元，中国人均GDP约为13500美元，差距略有扩大。到2035年中国人均收入水平必须上三个新台阶：一是人均收入1.4万美元，成为高收入国家；二是人均收入2万美元左右，进入发达国家行列；三是人均收入3万美元至4万美元，平均3.5万美元，达到中等发达国家的收入水平。全面深化改革开放以来，中国经济增速较高，人们普遍认为中国跨越高收入门槛不会有太大的问题。但是要清醒地认识到，中国目前正处于中速增长的中后期，还有5年—10年的中速增长，增速应当在4%—5%之间，“十五五”规划实施期间一定要保持必要的增长速度，只有争取保持5%的中速增长目标，才能防止落入中等收入陷阱的风险。

“十五五”是增进民生福祉、促进社会公平正义的五年。确保4.5%以上年均增长率，做大经济总量“蛋糕”，把群众诉求融入顶层设计，让发展成果更具含金量是重中之重。要竭尽全力实施积极的就业政策，创造更多就业岗位，重点解决高校毕业生、农民工、退役军人等群体就业问题。通过加强职业技能培训，提高劳动者就业能力和职业素养，提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全工资合理增长机制，扩大中等收入群体规模，缩小城乡、区域、行业的收入差距。要通过推动教育公平与质量提升，加大对教育资源薄弱地区的支持力度，实施12年国民义务教育制度，推进教育改革，加强素质教育，培养学生创新精神和实践能力。在医疗领域，要完善医疗卫生服务体系，加强基层医疗卫生机构建设，推进医药卫生体制改革，健全全民医保制度，完善药品供应保障体系，降低群众看病就医负担。在养老与社会保障方面，完善养老服务体系，发展居家社区养老服务，推动机构养老专业化、规范化发展。建立长期护理保险制度，解决失能半失能老人护理难题。健全社会保障体系，扩大社会保障覆盖范围，提高保障水平，确保养老金按时足额发放，保障老年人基本生活。

二、“十五五”发展方式转型要有实质性进展

“十五五”时期是经济增长由投资和出口驱动为主转向创新和消费驱动为主的关键时期。要以新发展理念引领走中国式现代化发展之路，以亿万农民同步迈向现代化为目标，强化以工补农、以城带乡政策的落地实施，加快工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系的形成，从拓展农业农村发展空间上促进全面推进乡村振兴和农业强国的加快建设。“十五五”期间需聚焦发展新质生产力，以科技创新提升供给体系适配性与竞争力。尤其要通过全方位深化改革开放创新，加快转入由三大支柱构建的国民经济高质量发展新格局。第一大支柱是“需求”，以发展型消费为重点的服务消费带动消费结构升级和规模扩大，推动消费对出口的结构性替代和再平衡。包括以教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费为重点的服务消费，是基建、房地产等之后新的终端需求增长动能。为适应各个层次居民多样化、个性化的需求，要以基础性消费托底，鼓励合理的中高层次消费需求，提升基本公共服务均等化水平，扩大发展型消费。第二大支柱是“要素”，高质量发展以提高全要素生产率为核心，更多依靠创新驱动，全面提升人力资本是重中之重。必须以城乡融合、权利平等的基本公共服务为重点，全面提升人力资本。国家在经济社会发展中进行物质资本投资和提供公共产品，要转向基本公共服务，转向人力资本投资。第三大支柱是“产业”，要依法保护各种所有制产权，各类企业平等发展、公平竞争是稳定预期和信心，进而推动创新和产业转型升级的关键所在。各种所有制投资者、各类企业公平竞争，企业能退能进，推动产业在价值链中高端转型升级、创新驱动。

三、“十五五”时期是农业农村农民实现现代化的关键期

“十五五”时期农村发展将呈现“两期叠加”的特征。一个是关键期，即到2035年我国要基本实现农业、农村和农民现代化。农村基本具备现代生活条件，实现基本公共服务均等化，包括城乡、区域和群体间基本公共服务均等化。另一个是重要转型期，国家对脱贫地区设立了五年的过渡期，2025年是最后一年，过渡期之后，对脱贫人口和脱贫地区的帮扶将转向低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶，相关政策也需要转型。按照《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》，到2027年，东部发达地区和中西部具备条件的大中城市郊区乡村，要率先基本实现农业农村现代化，农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度基本建立。在这个“两期叠加”的关键期，各级党委和政府一定要抓好五个方面的农村工作：一是统筹保障粮食安全和促进农民增收，二是因地制宜发展多种形式的现代大农业，三是农村老龄化应对及养老服务体系构建，四是农村低效闲置资源的再开发再利用，五是欠发达地区分层分类帮扶与同步基本实现社会主义现代化。2020年之前党和政府把“打赢脱贫攻坚战”，作为全面建成小康社会的一个目标底线，随后把把防止发生规模性返贫致贫作为过渡期的目标底线。过渡期结束后2025年的目标底线，就是要把确保欠发达地区到2035年同步基本实现社会主义现代化。

推进扩大内需战略是实现高质量发展的内生动力。我国居民初次分配收入占比偏低，平均消费倾向明显不足，民生性政府消费虽占比持续提升，但规模仍有待增加。居民消费结构中服务业消费占比偏低，医疗、文娱等行业供需匹配程度亟待提高。面对国际地缘政治冲突加剧、贸易保护主义抬头导致的外部需求不确定性攀升，以及全球生产力与生产关系的深刻重构，我国外需依赖型增长模式遭遇严峻挑战。消费作为循环的起点与终点，是经济持续运转的根本动力和驱动各部门间资金流动的引擎，在扩大内需战略中居于核心地位。在当前和未来一段时间内，消费将成为拉动经济增长的“主引擎”和经济稳定运行的“压舱石”，这是全方位扩大内需的关键，也是实现农业、农村高质量发展的内生动力。未来要通过补齐教育、医疗、养老等民生短板，系统性扩大普惠性公共服务覆盖，降低家庭育儿养老负担及医疗不确定性，有效减少预防性储蓄；要优化房地产政策以缓解民众财富缩水焦虑，采取政府收购居民富余房屋等政策措施，在还富于民的同时系统性修复消费信心；要提升中低收入劳动者报酬，保障新就业形态劳动者权益，拓宽居民财产性收入渠道；要强化财政对民生投入与精准施策，畅通货币政策向消费领域的传导，深化户籍改革与公共服务均等化以破除城乡壁垒。